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两部委印发PPP指导文件 政企合作模式起航
12月4日，发改委、财政部相继发布了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(以下简称《指导意见》)、《政府和社会资本合作项目通用合同指南(2014版)》以及《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》三份PPP指导文件，两部委对启动PPP已作好充分准备。
《指导意见》指出，开展政府和社会资本合作是创新投融资机制的重要举措，对拓宽社会资本投资渠道、促进投资主体多元化、发展混合所有制经济、加快政府职能转变具有重要意义。各地要建立部门联动、分工明确、协同推进的工作机制，积极探索、大胆创新，建立合理投资回报机制，保障政府和社会资本合作积极稳妥推进。
《指导意见》要求，各地可根据当地实际及项目特点，通过授予特许经营权、政府补贴或购买服务等措施，灵活运用BOT、BOO、BOOT等多种模式，切实提高项目运作效率。各省区市发展改革委要认真做好PPP项目的统筹规划、综合协调等工作，及时建立PPP项目库，按月对项目进展情况进行调度汇总，积极推动PPP项目顺利实施。
同时，随《指导意见》一并印发了《政府和社会资本合作项目通用合同指南》，按照平等合作、互惠互利、依法合规等原则，针对不同模式合作项目的投融资、建设、运营、移交等阶段，从合同各方的权责配置、风险分担、违约处理、政府监管、履约保证等方面，提出合同编制的注意事项及有关要求，供PPP项目参与各方参考借鉴。
两部委文件各有侧重
经对比发现，发改委的配套文件由于涵盖指导意见和合同范本指南，对合同编制指导上更加细致;而财政部操作指南是按照PPP项目全生命周期编制，力图涵盖各方操作行为。另外，根据财政部《操作指南》对社会资本的定义，社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。而发改委《合同指南》里则将社会资本明确包括了国有企业，但没有进一步的限定。“签订项目合同的社会资本主体，应是符合条件的国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业，或其他投资、经营主体。”《合同指南》称。
对于两个部委文件的差异，刘世坚认为，中国的PPP项目实践一般都是通过特许经营权审批实现，经过招投标程序来选择投资人，而现在有了新的变化。他认为，财政部发布的文件出现的变化在于，财政部相关文件认为PPP项目的本质是政府采购服务，且PPP项目不一定需要经过特许经营审批。“有些领域，像教育、医疗、养老等，是对市场开放的领域，只因没有很好的赢利模式，社会资本投资没法赢利，所以投资意愿不高。”他说。刘世坚说，财政部发布的文件还有一个变化是认为真正的PPP是需要政府资本参与，政府资金支持应该有一个比较好的体现。而发改委这边的政策相较以前，仍然是强调通过招投标，侧重在特许经营领域推进PPP模式，如供水、供热、垃圾处理等领域。
参与发改委此次PPP文件起草课题组专家、联合建管(北京)国际工程技术研究院院长邱闯则注意到，关于政府和社会资本合作原则，财政部提出了公平、公正、公开和诚实信用的原则，而发改委进一步提出了若干针对政府和社会资本合作的具体原则，如建立合理的投资回报机制等。财政部PPP指南编制项目负责人、济邦咨询有限公司李竞一表示，虽然财政部操作指南属于规范性文件，层级上不如法律，但由于目前没有上位法专门规范PPP相关工作，所以未来的PPP实践还是会以操作指南为主要依据。
存量项目如何PPP
在印发文件的同时，财政部还公布了天津新能源汽车公共充电设施网络等30个PPP示范项目，总投资规模约1800亿元，涉及供水供暖、污水处理、垃圾处理等多个领域。记者梳理发现，这30个项目涉及供水、供暖、污水处理、垃圾处理、环境综合整治、交通、新能源汽车、地下综合管廊、医疗、体育等多个领域，其中污水处理和轨道交通最多，分别有9个和7个。地域来看，江苏的项目最多，占9个，其次是安徽4个，河北、吉林、浙江、青岛分别有两个，此外天津、辽宁、上海、福建、江西、湖南、重庆、贵州和陕西各有1个项目入围。
事实上，财政部选择PPP示范项目有自己的一套标准。11月25日，财政部金融司司长孙晓霞在财政部“政府和社会资本合作专题培训班”开班讲话中称，在PPP试点初期，最好是选取价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定，并且以“使用者付费”为基础的优质、典型项目。“这类项目的运作方式和合同式样相对标准，实践起来相对‘好上手’一些，也可以为后续推广工作积累实践经验。”孙晓霞还指出，选取示范项目应该从存量项目着手。“对于社会资本而言，存量项目的前期调研、设计、审批等时间较短，也没有‘绿地’开发风险，只要数据透明、收益合理，就能够吸引到社会投资者;对于政府而言，存量项目转为PPP模式，可以尽快将PPP理念运用到基础设施运营管理中去，也可以提前回笼资金，开发更多的‘绿地’项目。”她说。此番30个示范项目中，新建项目只有8个，其他22个均为地方融资平台公司存量项目。
此次财政部发布的《操作指南》中也提出，各级财政部门要鼓励和引导地方融资平台公司存量项目，以TOT(转让-运营-移交)等方式转型为PPP项目，积极引入社会资本参与存量项目的改造和运营，切实有效化解地方政府融资平台债务风险。华东某省会城市城投公司投资部经理告诉记者，政府是有上述导向，并且在谈一些项目，但并未强制要求一定要推出多少。他认为，如果政府大面积地将其公司存量项目转型为PPP项目，对公司是有影响的。不过他也坦言，考虑到要股权多元化会选择个别项目做PPP试点，但上报的项目体量都比较小。他所在的公司有两个项目入选此次示范项目，原计划均打算做TOT。
对此，清华大学土木水利学院建设管理系教授、PPP和项目管理专家王守清表示，其本质是捆绑TOT，为拟建项目引进资金、为现有项目引进管理，但要注意，城投的优质资产拿出做PPP后，城投及其亏本公益项目能否持续，此外政府拿到钱去做的项目是否可持续，是否会新增政府债务。发改委也要建立自己的项目库。发改委《指导意见》要求各省区市发改委从2015年1月起，于每月5日前将PPP项目进展情况，通过全国发展改革系统纵向网按月报送至国家发展改革委。事实上，2014年5月，国家发改委就已推出首批80个引入社会资本的基础设施建设示范项目。
PPP起航
就在上周，财政部宣布获批成立了PPP中心。对于中心的成立，济邦咨询董事总经理张燎指出：“未来至少在财政部门的PPP活动中，将发挥统筹协调、事务执行、专家指导、政策研究、统计分析的作用。”财政部财科所王泽彩研究员还透露，“财政部在金融司成立了一个PPP管理处，负责相关事务。”
“从发达国家和地区的发展经验看，在基础设施和公共服务等传统上的政府投资领域推行PPP方式的意义在于：有助于引入市场机制，发挥政府和市场的各自优势和合力。” 国家发改委投资研究所投资体制政策室主任吴亚平说。他分析说，社会资本做不了的或不愿做的，以及无法承担的风险，由政府来承担，而政府做不好的，交给社会资本来承担，从而有可能在传统政府投资领域既弥补“政府失灵”，又弥补“市场失灵”。“PPP有可能为其他同类政府投资项目或国有企业提供一个标杆，从而促进同类政府投资项目或国有企业提高效率。”吴亚平说。当然，PPP之路不会平坦。 财政部财政科学研究所金融室副主任、研究员马洪范说，包括实现项目利益分配“盈利但不暴利”、如何消除PPP模式的法律、政策层面的障碍、制定规范性标准等，还需要进一步研究和探索。
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